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卢昌海

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空城现象：造城令中国城市意乱情迷

《中国经济周刊》记者穆易 /北京、华东、西北报道

　　当前中国城镇经济中出现这样的悖论：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，而非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地，然而，一起起“造城”运动仍在继续甚至蔓延……

　　华东某地级市——Z市东、北两面多山，西、南两面多水，一片平畴阔野。

　　记者坐出租车从Z市老城区到新城区，时速平均100公里/小时，用了20多分钟，司机称“新老城间的距离足有30公里”。

　　沿着正在修建的通往新城的光明大道，记者看到正在建的办公大楼一字排开：中国银行Z市分行办公楼、公安局指挥中心大楼、航运管理局办公楼等。而漂亮的市委市政府办公楼也已经启用。

　　被迫“突围”

　　“可以说Z市现在的发展有部分原因是市府的搬迁，而提起这个搬迁就不得不说起Z市的过去啊”，Z市有关官员在接受记者采访时不禁感慨：“1998年是我们市最艰难的一年，似乎天要塌下来了。”

　　Z市是一座因煤而建，因煤而兴，亦因煤的枯竭而面临困局的资源型工业城市。

　　当地一位官员在接受媒体采访时曾用“四了”概括了1998年的“惨状”：大的垮了，Z市矿务局5个骨干大矿资源枯竭后破产；小的关了，全市157处煤矿关闭91处，129家水泥厂关闭43处；价格降了，煤炭价格下跌40%左右；贷款的路断了，省里的4家国有商业银行同时把Z市列为金融高风险区，只收不贷。

　　他说，现有的Z市中心城区是在原Z市中心煤矿(现已枯竭)的周边兴建起来的，自民国初期一直到现在。随着煤炭的枯竭和社会的发展，现有中心城区的区位劣势正在显现出来，现有中心城区已经被边缘化了。

　　于是，Z市政府“乾坤大挪移”式的城市搬迁计划顺理成章地出笼了。

　　按照Z市政府新的规划，在现有城区和新城区之间，将形成一个新的文化、高新技术产业带。的确，Z市的市府搬迁计划给Z市的发展提供了新的想象空间。

　　大规模“造城”

　　就在大道南侧，记者注意到一座在建的办公楼。

　　当记者以投资方的身份表示想考察项目时，已经下班并离开办公室的三位工作人员热情地接待了记者，并详细解答了记者的问题，同时没有忘记为记者描绘一幅远景规划图：“Z市高新区规划用地15万亩，其中Z市世纪高科产业园占地1000多亩地，规划有科技孵化区、中心景观水系、会所等。这都是我们负责的，只要投资项目大，要多少亩地都没有问题。” 其中一位自称是市委组织部的主任说。当记者表示为土地手续担心时，这位先生说：“这我们包了，肯定没问题。”

　　而记者手头得到的有关Z市世纪高科产业园的宣传画册上却明确显示：规划用地769.5亩，规划建筑面积719.4亩。这个数字与上面那位主任介绍的用地数相差了两百多亩。

　　当地有关部门还给记者出示了一份材料：Z市高新技术产业开发区，是1990年经省人民政府批准成立的、Z市唯一合法的省级高新技术产业开发区。2003年6月，省人民政府又批准了该市高新区东区41平方公里建设规划。

　　有关部门也指出， 2003年我们决定在新批的41平方公里规划区内建设“高科技孵化园”和“留学生创业园”。该项目于2003年6月初批准立项，2003年7月初开始建设。

　　这份材料强调：该项目建设符合中央文件精神，符合土地利用和城市规划，审批程序合法，用地手续已依法上报待批。

　　Z市国土资源局一位副局长也向《中国经济周刊》证实，“已经上报了，但还没有批下来”。

　　而记者却已看到不少施工的场面。几位接受采访的当地官员都表示，“等不及了，等批下来，项目早飞了”。

　　当问及Z市的开发区一共有多大面积时，那位副局长表示“不清楚”。

　　经济开发区的“野心”

　　令人难解的用地情况并不仅仅存在于Z市高新技术产业开发区，Z市的经济开发区的也有类似情况。Z市经济开发区管委会胡主任告诉记者：“该开发区所用土地经山东省批准的是16500亩，而其规划是45000亩。”

　　据材料显示：Z市经济开发区是1992年经省人民政府批准，市中区所属的、Z市重点规划建设的、合法的省级经济开发区，是Z市区向西滚动发展，新老城区、新老工业区融为一体的结合部。

　　该材料还说：经济开发区批准规划面积20700亩。目前建成区已达13200亩，入区建设共89个项目。在这89个项目中，依法征用和办理使用土地的项目有41个，占地78.34亩，而其它48个项目用地2244亩，在2003年全国开展的土地市场治理整顿中，已依法进行了查处，其用地手续也已按上级有关规定上报待批。

　　知情人士告诉记者：“该开发区以西，用地基本上都有问题。”但针对这种说法，当地国土资源部门拒绝对记者做出回答。

　　记者在现场看到的仍然是在建项目。“都是这半年开始建的，”附近某村的几位村民告诉记者。

　　按既定规划，另外所剩的土地如何规划，这也是摆在Z市面前的实实在在的问题。

　　寂寞的“城”

　　在Z市区北部，有一条远近闻名的商业街。全长近889米，占地120亩，总建筑面积11万平方米，有商铺400个。该街于2003年底竣工，分为东西两段，分别由香港和市本地的两个企业开发。

　　该商业街实行了极其优惠的政策，比如收取较低的租金、免除头一年的租金等，但是它并没有带来预期的效果，其经营很不令人满意。据介绍，西段的情况好一些，可是商铺出租率才不过30%，东段就更糟了，只有寥寥几家。

　　Z市的另一座商城，比商业街的开发早一些，总建筑面积5万平方米，然而店铺也没有几家。一位市民说：“没有较大的市场容量，没有足够的消费能力，这些地方就成了泡沫。”

　　一方面是造城的扩张，一方面是没有相应的市场容量，空城的出现也就成了必然。

　　另外，Z市政府为了推行其“全民招商引资战略”，还不遗余力地成立许多专门的招商局，打出“Z市以外就是外，利用外力发展Z市”、“不求所有，但求发展”的口号。当地政府官员介绍，每一位为Z市拉来投资项目的人，都会得到占项目总投资额10%的奖励。“几乎每个部门都有招商任务，都设有招商局。”一位官员说。

　　“如果你能给Z市带来一个项目，你就是我们的上帝。”这位官员告诉记者。

　　而此时强烈想要靠“造城”吸引投资来发展的Z市，显然没有听到专家的强烈呼吁：“莫要让城镇成为空壳，莫要人为地建造空城”！

　　“空城”运动：扑不灭的火焰

　　“全国那么多地方都在搞城镇化，都在搞开发区，你为什么仅仅盯上我们Z市呢？”经常出外考察的当地一位官员并无恶意地问记者。

　　很显然，建造新城的盲动不仅仅是Z市独有。本文之所以隐去Z市的真名，也是希望读者能从全国范围内关注各地普遍存在的“空城运动”。

　　“造城” 令中国城市意乱情迷

　　近年来，全国各地大中城市由大力开发新区演变而来的“造城运动”备受争议。

　　陕西省扶风县违规圈占农民良田1000多亩建设“新区”，由于规划不切实际，一些肥沃的良田成了荒草地，宽敞的马路成了晒麦场。除了几家政府机关入住外，耗资近2亿元建设的“新区”内冷冷清清，如同一座“空城”。

　　对于一个县级市来说，江西丰城新区建设也确实是“大手笔”：规划总用地3.3万亩，目前已征用1.1万亩，“预征”7000亩。新区的新城大道宽100米，紫云大道宽80米，人民广场面积达176亩，当地群众形容丰城新区是“道路超过北京三环，广场超过天安门广场”。

　　新区的建筑更是够“派”。居于中心的是“行政中心大楼”，为市委、市政府所在地，占地近百亩，楼内自动化设施一应俱全，每天养护费就超过1万元。

　　中原某城市，上世纪90年代风风火火地在西边建了一个高新技术开发区，结果只留下了许多烂尾楼，杂草丛生。这个世纪一开年，又同样风风火火地在城东边大兴土木。当然名字不叫开发区，改叫CBD了。

　　应该说，开发区这个词已经没有10年前那么响了。作为上一次激情的标志，中国几乎到了县县有开发区的地步。据统计，目前国家级高新技术开发区就有53个，地方还有多少就没人能够说得清了。

　　在一些开发区，可以看到这样的景象：高楼大厦里，开发的是卖饭的、泡脚的、打球的，只能从保龄球道、药浴脚盆、油条豆浆里去找寻高新技术。

　　上个世纪的一次城市化激情，在这个世纪留下了一个个空壳的现状，开发区的名声也大不如以前了。

　　但是，开发区仍在以各种名义悄悄地建，建起来的新城该用什么去填充却在激情中变得不再重要。

　　“空城”用什么填补？

　　Z市政府在其2003年工作报告中，对经济发展现状做了一个描述：全市经济总量仍然偏小，经济运行质量不高，产业结构和产品结构不合理的矛盾比较突出；经济增长基础较弱；财政收入总量偏小，人均占有财政收入偏低……

　　由此看来，Z市经济基础并不够强大。那么随之而来的问题是：即使所有的手续完全合法，那么如此庞大的新城靠什么支撑？在接受采访的数位官员也没给出现实的答案。

　　那么，当前所描绘的“园绿林秀皆成画，水光山色入城来”的辽阔壮观会展现在人们的眼前吗？现在，似乎没有人能给出明确的答案。

　　当前中国城镇经济中的悖论是：城市规模的扩张往往是预先的政府设定，大多数情况下并非由产业扩张来推动。所以当政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现，不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。

　　要解决“空城”现象，中国城市科学研究会秘书长顾文选建议，必须抓好两个点，即以规划为龙头，以产业为支撑。他强调，规划是前提，各地区要探索一条适合自己科学发展的城镇规划，正确确定小城镇建设规模，突出特色，因地制宜，确定各自的发展性质、发展方向和推进速度。他还特别支持，城镇规划要鼓励群众的参与，体现群众的意愿；在产业建设上，要逐步改变城镇“生产低、小、散，组织化程度不高”的特点，巩固小城镇的传统产业，发展壮大科技型产业，引进和扶持劳动密集型产业。

　　关于城市化问题，美国建筑师协会原会长哈克尔认为，“我们得解决两个问题，一是战略问题，一是战术问题。战略问题是要明确做什么，战术问题则是要明确我们怎样去做。现在的中国，实际正在重蹈100年前美国或欧洲一些城市的覆辙。那场运动的特点就是专注于纪念性和表面文章，搞花园式城市。”

　　“建个花园式新城，显示出本届领导有进取精神。空城大多也只会留给下届领导，与现任领导何干？”Z市一位企业家说。

　　谁来给“空城”“擦屁股”？

　　不可否认，近年来一些地方领导，热衷于建豪华广场，脱离实际追求“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，希望用城市的变化来展现自己的政绩，实则给地方发展造成了隐患。有的地方不顾群众反对，大肆圈地卖地，通过各种手段“挤占”群众利益，在当地引发了诸多社会矛盾。尤其是那些贫困落后地区，本来财政就紧张，“形象工程”又造成一个个不可收拾的烂摊子。老百姓形象地称之为“有人搭梯子，没人擦屁股”。

　　据介绍，有些不合规定的批地都是领导班子集体决定，被称为“因公违法”，所以地方在对相关责任人的处理上，只要“没有把钱装进自己的腰包”就不会太重，结果就是恶性循环。有些“生米煮成熟饭”，便批评教育、补办手续了之。今年以来，全国已发现土地违法行为4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任。

　　中国人民大学展洪德博士指出，这既破坏了执法执纪的严肃性，也没有使违法者受到震慑。事实上，所谓披着“因公违法”的外衣，往往是为了少数部门或地方利益，甚至是开发商的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。

　　按法律规定，哪怕占用一亩基本农田都需报国务院审批。然而，在实际操作中，一些地方政府往往先调整规划，将农田改为建设用地，就可以规避审批。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。专家强调，正是这些违法违规行为，使国家最严格的耕地保护制度落不到实处。很明显，在政府的有效行政及政府管制与市场自由选择的关系博弈上，存在着严重的“制度梗阻”。

　　“空城”背后公共利益“霉变”

　　眼下，公共利益成为少数地方官员掩盖“劣绩”的“烟幕弹”。面对群众利益严重受损，陕西省扶风县领导却口口声声表白建新区是为公共利益，提升城市化水平。

　　无独有偶。国家级贫困县安徽长丰未经国土资源部审批违规征地2088亩建设高尔夫球场，其中大量是优质农田。可领导却说农民不亏，“饿死是不至于的”。这个现代化高尔夫球场如今基本成了摆设，来此休闲的客人寥寥无几。面对媒体的采访，当地领导百般开脱，认为这个项目是功在当代、利及千秋的招商成果，是公共利益的需要，项目本身赚不赚钱不重要，只要有就行。

　　“大量侵占农田，农民失去基本的生产资料，生活陷入困境，这是谁家的‘公共利益’？漂亮价高的楼宇成了摆设，农民没钱消费这样的‘城市化’，这又是哪家的‘公共利益’？温饱尚未解决，却大量举债建高尔夫球场，这难道是农民的‘公共利益’吗？”展洪德直言。

　　按照我国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

　　至于什么是公共利益的需要，土地管理法没有进行明确界定。法律的不规范、不严密，给滥占乱用耕地、侵犯农民权益开了一个大口子。　

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，不少地方片面强调征地是国家权力，农民要服从国家需要，不管是什么项目，只要有人来要地，就以招商引资、城镇建设的名义随意征地，不惜废除农民的30年承包经营合同，把农民从土地上赶出去。公共利益不明，土地的所有权和经营权不清，随意圈占耕地的现象就很难制止，农民的利益也将继续被剥夺。　

　　专家认为，当前最要紧的是要对“公共利益”的内涵明确，对需要国家动用征地权的建设项目范围作明确的界定，商业目的和社会公共利益必须分开。要增加对农民的补偿，加大政府和其他用地单位对安置失地农民的责任，提高取得农村集体土地的交易成本。

　　GDP诱惑

　　“因煤炭采空而形成‘塌陷’，在矿区是常有的现象。但Z市经济的‘塌陷’却是一种全军覆没。而Z市这个资源性城市转型的阵痛，就使土地顺理成章地成了‘止痛片’。”当地一位官员对《中国经济周刊》说。

　　据记者调查，Z市所辖的几个县级市都有自己的开发区或工业园。

　　“与其它地方相比，我们太落后了，再不加紧发展，只有死路一条。”几位当地官员都表现出了“急迫”的心理。

　　记者发现，受利益驱动和以GDP为考核标准的政绩观影响，一些干部对占用土地的欲望仍然非常强烈。他们担心，停止批地会错过发展机遇，提出不要搞一刀切，要求早点解除冻结令。

　　广东省一位县级领导曾说，种粮食农民永远富不了，要发展城镇化、工业化就要上项目，就要用地；北方一个产粮大县的领导则认为，粮食主产区之所以落后，就在于二产不发达。“无工不富”，所以更应上项目奋起直追。

　　“由于现行干部考核机制存在缺陷，在一些地方官员眼中，‘政绩是硬道理’，所以这些干部不再仅靠直接抓企业来带动GDP以及就业的增长，而是更多地瞄准了‘造城’的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内‘旧貌换新颜’，而且直接增加本地政府的财政收入和GDP，形成了占地—收益—再占地—再收益的循环。”社科院一位专家如是说。

　　事实上，政府需要把目光从GDP上稍稍挪开，更多地瞄准—城市用地与保护耕地的平衡、城市与乡村的平衡、市民与农民的平衡，诸如此类涉及政府固有职能的宏观问题。

　　国家人事部政府绩效评估指标体系课题组组长桑助来认为：最有权力给政府政绩打分的应该是老百姓，应该是人民群众。既然老百姓是政府的最有力的考官，那么怎么才能体现老百姓的满意程度呢？那就要通过一个多层次的评估体系来体现它。而这个评估体系也是现在还在设计的。也只有从制度上规范了政府部门的行为才能从根本上减少盲目的“造城”。

　　资料1：滥设开发区引起盲目圈地

　　在中国小城镇建设中滥设开发区，盲目圈地滥占耕地的现象正引起中国监管部门的警觉。来自建设部的信息显示，中国将采取更为严格的标准控制建设用地，加大力度打击在小城镇建设中盲目扩大规模，搞不切实际的“大规划”行为。

　　建设部统计显示，中国1996年耕地面积是19.51亿亩，到2003年底为18.51亿亩，7年间减少了1亿亩。而与此同时，截至2003年底，各类开发区(园区)达6015个，仅规划面积就已达3.54亿亩。

　　2003年初，中国政府开始了以开发区清理整顿为重点的全国土地市场治理整顿。中国国土资源部与监察部先后对10起重大土地违法案件公开查处、曝光，各地也公开查处了一批土地违法大案要案。

　　相关权威统计显示，截至2004年6月，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地面积。全国已撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%；核减开发区规划用地面积 2.41万平方公里，占原有规划面积的64.3%；目前已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里。

　　资料2：城市快速膨胀后遗症

　　随着全国经济的进一步发展，城市化成为人们谈论较热的话题之一。就在人们不经意之间，全国各地的不少城市就“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”似地膨胀了。城市发展当中正常规模的壮大也当属自然，但在短时间内城市面积迅速膨胀的非正常现象在全国范围却并少见。

　　城市快速膨胀现象揭示了现实当中的一个误区。“减少农民、富裕农民”的观点本身没错，但让农民快速进城、让城市快速膨大的造城运动，完全是一种社会急躁症，会带来很多后遗症：

　　第一，城市建设大面积铺开，建设用地快速增长，直接带来土地资源的过快占用。根据城市建设的选址常识，城市通常会选用地势平坦光照充足的地方，但从农耕角度讲，这样的土地又是适合耕作的好地。所以，城市的扩张基本上破坏的就是耕地，而急速扩张则加剧了耕地的破坏速度，直接威胁到广大当地农民的生产生活安全。如果再出现非法征地与强制征地，更易引发社会不安定因素。

　　第二，城市快速膨大，人口快速集中，配套设施难以跟上，必然加大对环境的破坏程度。淮河流域10年来共投入600亿元治污，如今淮河下游近6成的水资源已经无法利用。造成这一后果的主要原因，就在于淮河沿线新增城市群过快，人口集中过速，新增生活污水排放远超治污所取得的成绩，从而加剧了淮河污染。

　　第三，城市的急速做大，很容易造成农民返贫。据调查中，全国不少地方城镇在扩建城镇面积以后，以实行卖地的方式来做大城镇，并以在城里买房就可获得城镇户口为幌子，吸引刚刚富裕起来的农民向城镇集中，并以这种方式来回笼资金。实际上，农民脱贫的脚步远不坚实，农民被吸引到城镇以后，由于失去土地以及基本的生活保障，如果再发生就业不顺与疾病等事，很容易导致重新返贫。

　　资料3：错误政绩观面面观

　　之一：“ 数字”出官

　　安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市主要领导时，亲自制定了“九五”期间阜阳国内生产总值年均增长22%，而阜阳市政府2001显示，实际情况仅为年均增长4%。据统计，1995年—1999年，阜阳市财政债务总计11 .1亿元，到2002年尚有债务余额7 .8亿元。“计划”没有实现，但王怀忠本人却步步高升。之二：工程“献礼”

　　宁夏回族自治区移民吊庄闽宁镇原本是扶贫济困的移民建设项目，由于镇领导先后两次搞 “献礼”，镇政府背上了700多万元的沉重债务。为此，该镇挪用上级政府部门安排的专项扶贫款，甚至还挪用了部分群众200多万元的建房集资款。全镇有上万群众连饮水问题都得不到解决，该镇却挪用水利工程款30万元用于办公大楼建设。

　　之三：“一哄而上”

　　山西绛县1999年底被中国农业科学院确定为全国农业科技示范县后，绛县县委、政府接连下发文件，动员县、乡、村三级干部参加科技综合示范园区建设，全县范围“县级班子包项目，局级单位建园区，村级干部搞样板，人人投身搞示范”。县城建局120名职工在工资被断断续续拖欠5个月的情况下，每人被迫凑足1000元，集资创建了3个高水准芦荟大棚。全县100多个单位都以不同形式建立了各自的示范园区。最终农民没有致富，全县“谈科技色变”。

　　之四：借债开发

　　河南省灵宝市豫灵镇从1994年起，脱离实际盲目上项目。镇政府先后办起了八大公司，连上几个大项目，将城镇框架拉大到2 .5平方公里，大建高档次宾馆及城镇配套设施。大举借债办企业、搞开发，欠下1亿多元“政绩债”。据镇政府测算，豫灵镇目前每年只能挤出近百万元还债，还清债务得要100年。

　　之五：贪大求洋

　　安徽省五河县实施青年圩文化休闲广场项目，拆迁体育场及周边191户居民、25家单位，占地约5 .6公顷，计划投资7000多万元，声称“建成后将成为皖北地区乃至安徽省内县级城市中最大规模的商务中心和品位最高的中心广场”。而实际上五河县财政非常困难，农业多次受灾，许多拆迁户由于补偿太低生活没有着落。

　　资料4：三次“圈地运动”

　　第一次“圈地运动”始于1987年，在1992-1993年达到最高峰。1986年，《土地管理法》出台，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式，土地的资产特征得到承认，土地价值被发现，一些先行者开始悄悄“圈地”。

　　1992年3月开始，形成了以住宅为主的房地产扩张狂潮，当年房地产投资增长 117%。几乎与此同时，全国出现开发区热，各类开发区遍布城乡。据建设部公布的资料，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地 1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。广西北海1992年设立20多个开发区，两年后宣布清理时，市政府想建一个图书馆都已经找不着地。

　　第一次圈地运动的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置了数千亩土地。

　　第二次“圈地运动”始于1998年。当时，住房实物分配被停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地 35公顷以上须报国务院批准，有的地方就分成10次审批。新一轮开发区热出现。第二次“圈地运动”的圈地数量未见公开统计数字，但在此轮“圈地运动”中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。

　　第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。浙江省有758个开发区，规划面积4000多平方公里，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。

　　但是，全部完成这3.51万平方公里的开发恐怕需要一代人的努力。以平均每亩10万元的最低开发成本计算，3.5万平方公里的开发区，至少需要5.3万亿元的启动资金。2002年，我国全社会固定资产投资为4.32万亿元。

　　如此，出现以下现象就毫不奇怪了：在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划面积近3000万亩，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，有近2600万亩土地在闲置。

宠辱不惊，看庭前花开花落
去留无意，望天空云卷云舒

发表时间：2004-08-16, 08:10:17